Cannabisbeleidsmodellen en hun impact op gezondheid

14/03/2022
In 2012 gebeurde er iets opmerkelijks. De Amerikaanse staten Colorado en Washington legaliseerden het recreatief gebruik van cannabis. Dit gebeurde nadat er in beide staten volksreferenda waren georganiseerd, die vroegen om recreatief cannabisgebruik te legaliseren. De referenda waren bindend en dwongen de beleidsmakers van deze staten om wetten te stemmen die het bezit, de productie en de distributie van legale cannabis voor recreatieve doeleinden reguleren. Het bleek een eerste dominosteen te zijn, want niet lang hierna volgden niet alleen meer staten in de VS maar ook verschillende landen. Zo legaliseerde Uruguay in 2013 als eerste land ter wereld de volledige cannabisketen. In 2018 en 2021 volgden respectievelijk Canada en Mexico in de voetsporen van Uruguay.

Door deze groeiende golf van veranderingen besloot VAD dit fenomeen uitgebreid te bestuderen in een literatuurstudie. VAD focust vanuit zijn expertise steeds op gezondheid en welzijn. De literatuurstudie bekijkt de impact van de beleidsveranderingen dan ook vanuit een gezondheids- en welzijnsperspectief. Op deze manier wil VAD proactief tegemoet komen aan eventuele vragen die zouden rijzen omtrent deze beleidsontwikkelingen in het buitenland.

Op 8 juni 2022 organiseert VAD een gratis webinar, waarin de resultaten van deze studie overlopen en besproken zullen worden. Schrijf je hier in voor deze webinar.

De verschillende modellen

Het bleef echter niet bij een onderzoek naar de impact van de beleidsveranderingen. De studie groeide organisch tot een onderzoeking van zowel verschillende theoretische beleidsmodellen als hoe deze in de praktijk worden gebracht in verschillende landen.

© Zenkyphoto

Door eerst de theoretische modellen te bekijken, kunnen lezers van de studie zich zelf een beeld vormen van de verschillende mogelijkheden die er naast de criminalisering van cannabis bestaan. Decriminalisering, depenalisering, cannabis social clubs, het coffeeshopmodel, monopolie door de overheid, commerciële regulering, … Al deze beleidsmodellen worden bekeken, met voor elk specifiek model een overzicht van de belangrijkste gunstige en ongunstige elementen.

Zoals Einstein duidelijk zei: in theorie zijn theorie en praktijk dezelfde, in de praktijk verschillen deze van elkaar. Daarom bekijkt de studie voor elk theoretisch model hoe een bepaald land dit in de praktijk brengt. Zeven landen worden in de diepte onderzocht.

België voert sinds 2003 een de facto depenaliseringsbeleid voor het persoonlijk gebruik van cannabis. Dit wil zeggen dat hoeveelheden die worden gezien als zijnde voor persoonlijk gebruik – drie gram cannabis en 1 vrouwelijke plant – in de praktijk niet als een criminele overtreding worden behandeld. Cannabis voor persoonlijk gebruik blijft echter wel in het strafwetboek staan, is illegaal en wordt vanuit juridisch oogpunt gezien als een criminele overtreding.

Portugal werd eind jaren ’90 geplaagd door een heroïne-epidemie. Als antwoord hierop besloot het land het drugsbeleid over een andere boeg te gooien. Alle illegale middelen werden gedecriminaliseerd voor persoonlijk gebruik. Mensen die de politie betrapt op gebruik worden naar speciaal opgerichte commissies voor de ontrading van drugverslaving gestuurd. Deze bestaan uit een gezondheidswerker, een psycholoog en een jurist. Hier worden de mate van gebruik en de kwetsbaarheid van de persoon in kwestie ingeschat. In de meerderheid van de gevallen word de zaak geseponeerd. Decriminalisering betekent dat het persoonlijk gebruik niet meer bestraft wordt met een criminele sanctie, maar een administratief feit wordt, gelijkaardig aan het niet dragen van een gordel in de auto.

Spanje staat bekend als het eerste land waar cannabis social clubs ontstonden. Het telen van een cannabisplant voor persoonlijk gebruik is in Spanje gedecriminaliseerd. De social clubs gaan er bijgevolg van uit dat het ook toegelaten moet zijn om met meerdere mensen meerdere planten te telen, bijvoorbeeld tien planten voor tien personen. De opbrengst van deze planten wordt dan onder de leden van de social club verdeeld. Aangezien er geen overkoepelende regelgeving is voor de social clubs, is elke club vrij om haar eigen regelgeving te bepalen.

© Martijn Baudoin

Nederland staat wereldwijd bekend om zijn coffeeshops. In de jaren ’70 werd besloten om de verkoop van cannabis via coffeeshops toe te staan. Cannabis werd daarmee echter niet gelegaliseerd. Met deze beslissing wilde men de markt voor softdrugs en harddrugs scheiden. Je mag een coffeeshop binnengaan als je meerderjarig bent en ingezetene van Nederland bent. In coffeeshops is het toegelaten om 5 gram cannabis of hasj per persoon te kopen. Uniek aan deze locaties is dat er ook cannabis gebruikt mag worden. Het Nederlandse beleid steunt op de AHOJ-GI principes: geen Affichering, geen Harddrugs, geen Overlast, geen Jongeren, geen Grote hoeveelheden en Ingezetenencriteria. Tegelijkertijd is de productiezijde nog steeds illegaal.

Uruguay werd in 2013 het eerste land ter wereld dat cannabis over de volledige keten legaliseerde. Het land besliste drie modellen te implementeren en deze implementatie gebeurde in drie fases. Als eerste werd in 2014 thuiskweek toegelaten. Dit laat mensen toe om, na registratie, 480 gram cannabis per jaar te telen. In een tweede fase werden social clubs toegestaan. Ook hier dienen mensen zich voor te registreren. Ten slotte werd de verkoop van cannabis door apothekers georganiseerd. Ook hiervoor dient men zich te registreren, zodat exact kan worden bijgehouden hoeveel gram cannabis iemand koopt. De toegelaten hoeveelheid is 10 gram per week, 40 gram per maand en opnieuw 480 gram per jaar. Er zijn ook strenge limieten op de THC-waarden en de beschikbare cannabisproducten – er mogen enkel gedroogde bloemtoppen (wiet) verkocht worden, geen eetbare cannabis, oliën of andere producten. De productie van cannabis gebeurt door 5 bedrijven gereguleerd door de staat.

Canada implementeerde een legale cannabisketen voor recreatieve doeleinden in 2018. Het Canadese systeem heeft strenge federale regels, zoals een minimumleeftijd van 18 jaar en een maximum van 30 gram dat je mag kopen of thuis mag kweken. Tegelijkertijd hebben Canadese provincies veel vrijheid om deze regels te verstrengen. Bijvoorbeeld door de minimumleeftijd te verhogen (tot 19 of tot 21 jaar) of geen fysieke cannabiswinkels toe te laten in de provincie. Verder is promotie van cannabis enkel toegestaan onder zeer strenge voorwaarden en zijn er voor elk specifiek cannabisproduct maximale THC-waarden bepaald. Ook de etikettering van deze producten is onderhevig aan zeer strenge voorwaarden. Om cannabis te mogen produceren gelden verschillende voorwaarden en geïnteresseerden moeten een licentie aanvragen bij de Canadese overheid.

In de Verenigde Staten is cannabis op federaal niveau illegaal. Onafhankelijk daarvan hebben 18 verschillende staten en de stad Washington D.C. hun beleid aangepast om cannabis voor recreatief gebruik toe te laten. In deze staten is het legaal om zelf cannabis te kweken of om het te kopen in een zogenaamde cannabis dispensary – letterlijk vertaald, een cannabisapotheek. Het is toegestaan om tot 28 gram cannabis op zak te hebben. Er zijn weinig restricties op affichering en reclame. Ook de THC-waarden in de verschillende cannabisproducten zijn weinig onderhevig aan regulering. Om cannabis te verkopen of te produceren is het noodzakelijk om een licentie aan te vragen bij de overheid van de staat.

Een verschillende visie, een verschillende aanpak

De landen in de studie hebben dus duidelijk een verschillende aanpak in hun beleid. Dat heeft verschillende redenen: nationale wetten, de manier waarop de wetgeving tot stand is gekomen, de geschiedenis en omstandigheden van het land en de doelstellingen die landen hebben met hun beleidswijziging.

Zo kampte Portugal bijvoorbeeld met een epidemie van heroïneverslaving en was de doelstelling om dit als een gezondheidskwestie aan te pakken en niet als een gerechtelijke kwestie. Het verbeteren van de gezondheid van gebruikers van illegale middelen en de criminalisering en marginalisering van diezelfde gebruikers tegengaan, was Portugals prioriteit. Elementen van dit beleid, zoals de ontradingscommissies voor drugverslaving, reflecteren die doelstellingen.

De doelstellingen in Nederland waren heel anders. Nederland wilde de markten voor softdrugs en harddrugs scheiden en cannabis uit de handen van jongeren houden. Dat zie je in de decriminalisering van cannabis en het aanbod in coffeeshops, waar enkel meerderjarigen binnen mogen.

In Uruguay zijn de doelstellingen gericht op het beschermen, bevorderen en verbeteren van de volksgezondheid. Er is daarom aandacht voor de verspreiding van informatie, voor educatie, preventie en de behandeling en sociale integratie van mensen met een verslavingsproblematiek. Ten slotte is het ook een doelstelling van de overheid om de bevolking te beschermen tegen illegale drughandel. Om deze doelstellingen te bereiken, besloot de Uruguayaanse overheid cannabis te legaliseren, gepaard gaand met strikte regelgeving. Dit ondanks het feit dat het merendeel van de bevolking tegen een legalisering was.

Het model in de Amerikaanse staten kwam tot stand via burgerreferenda. In het Amerikaanse politieke systeem dienen politici de eisen die in deze burgerreferenda staan in wetteksten te stemmen. De doelstellingen van deze referenda gingen voornamelijk over gerechtigheid voor individuele gebruikers van cannabis (bijvoorbeeld door cannabisovertredingen uit te wissen), mensen uit de gevangenis houden voor het gebruik van cannabis en inkomsten verkrijgen uit belastingen. Deze belastinginkomsten worden vaak gebruikt om achtergestelde buurten te ondersteunen, die veelal ongelijkmatig hard geraakt werden door de handhaving voor cannabis.

Om al deze elementen te vergelijken bevat de studie een omvangrijke matrix die de onderdelen van de verschillende modellen in de verschillende landen vergelijkt.

Enkele bevindingen

Over alle beleidsmodellen heen werd een algemene stijging in de prevalentie van cannabisgebruik waargenomen. De stijging deed zich niet voor bij alle groepen van gebruikers en maakt deel uit van een ruimere trend. Zo werd er bijvoorbeeld geen eenduidige correlatie gevonden tussen de mate van liberalisering – decriminalisering of volledige legalisering – en de prevalentie of de frequentie van het gebruik van cannabis.

We stelden ons in deze studie de vraag welk model de mogelijkheid heeft om het meeste vat te krijgen op enkele invloedrijke parameters: de toegang van jongeren tot cannabis belemmeren, de accijnzen en de prijs van cannabis reguleren, de potentie van cannabis(producten) beperken, het aanbod en de beschikbaarheid controleren, en reclame en affichering verbieden. In het algemeen kan gezegd worden dat vanuit de beschikbare data geen enkel bestudeerd model erin slaagt alle onderzochte indicatoren in een positieve zin te doen evolueren.

Beperkingen van de studie

De volledige impact van de beleidswijzigingen in de verschillende landen die het recreatief gebruik van cannabis legaliseerden is nog niet gekend. Daarvoor zijn deze aanpassingen nog te jong. Opvolging is zeker aangewezen.

Daarnaast zijn bepaalde elementen die een impact hebben op de volksgezondheid in deze studie buiten beeld gebleven. De uitgaven van politie en justitie of het aantal veroordeelde cannabisgebruikers werden niet meegenomen in de vergelijking. In landen die stappen zetten richting decriminalisering of legalisering zullen minder gebruikers van cannabis in aanraking komen met het gerecht. Een veroordeling en strafblad kan onrechtstreeks een grote impact hebben op de gezondheid, doordat iemand bijvoorbeeld moeilijker werk of onderdak vindt. Daarnaast wordt de illegale markt niet onmiddellijk buitenspel gezet. Deze zal blijven bestaan, zoals de zwarte markt voor sigaretten, en zal dus blijven proberen om consumenten te vinden. Veiligheid van de bevolking is ook een belangrijk aspect dat in deze studie niet behandeld werd, maar dat voor sommige landen een belangrijke factor kan zijn.

De toekomst

Daarnaast evolueert het onderwerp van deze studie snel. Op dit moment staan er ook in verschillende Europese landen wijzigingen in de steigers. Malta besliste al om thuiskweek en -gebruik van cannabis te legaliseren. In Duitsland en Luxemburg staat een wijziging van het cannabisbeleid in het regeerakkoord. De toekomst van wetgeving rond recreatief cannabisgebruik is minder vaststaand dan een decennium geleden het geval leek te zijn.

Jani Pestana
Cannabisbeleid & cocaïne